执法记忆 | 《土地监察》第七章：土地违法案件的处理（三）

《土地监察》第七章：土地违法案件的

处理（三）

原著：梁海静  改写：张新宝

（接第二节）

第三节 土地违法案件的处理程序

一、土地违法案件处理程序的概念和特征

土地违法案件的处理程序，即是土地管理部门处理土地违法案件应遵守的方式、步骤和过程的总和。

它有以下特征：

      ①确定性。即土地违法案件的处理程序，是以法规的形式确定下来的。

      ②完整性。即处理程序包含的过程和步骤是完整的。

      ③连续性。也称秩序性，它是由几个前后衔接的步骤组成的。

      ⑷强制性。因为处理程序是以法规形式确定的，因此，它成为一种硬性要求，处理土地违法案件必须照此办理。违反法定的程序，也就是违法。

二、土地违法案件处理的程序

（一）立案

立案是指土地管理部门认为有土地违法行为发生，并且需要依法追究法律责任时，决定作土地违法案件进行处理的程序性活动。

1、立案的材料来源

(1）群众举报

      对群众来信举报，应及时登记、审核。

      对群众来访举报，应详细记录，并将记录向举报人宣读或由举报人阅览，经核对无误后，由举报人签名或盖章。

      对群众电话举报，应记入笔录，并在电话中向举报人宣读笔录，经核对无误后，由受话人代为签名。

      对匿名挙报，如举报人反映问题明确，也应受理，并作出详细的登记和记录。

      土地管理部门管理的举报案件，发现不属于自己管辖的，应当向举报人说明，同时将举报信函或者笔录移送有权处理的部门。

(2）信访

对信访中涉及到土地违法行为的材料，土地管理部门中负责信访工作的机构应将有关材料整理好，转交负责受理的机构加以登记、审核。

(3）新闻单位公开披露

新闻单位公开披露土地违法行为后，有管辖权的土地管理部门应主动受理，并与该新闻单位联系，了解其材料来源及真实荏度，进行登记和审核。

(4）有关部门移送

有关部门移送的土地违法行为材料，包括司法机关、监察机关、纪检部门和其他行政管理部门移送的材料。土地管理部门对于自己管辖的应予受理，认真登记核实；不属于自己管辖的，应这有关材料及时送交有权管辖的部门。

(5）土地管理人员在检查中自行发现

土地管理人员在监督检查中自行发现的土地违法行为，需要追究法律责任的，应当主动立案。这主要是指各级土地监察人员在巡回检查等日常工作中发现的土地违法行为，也包括土地管理人员在进行用地审批、调解纠纷中发现的土地违法行为。

(6）上级土地管理部门或同级人民政府交办的案件

对上述受理的材料，土地管理部门经初步了解，符合立案条件的应当立案；不符合立案条件的，在可能的情况下，应告知举报人、信访人及有关单位。

2.立案的条件

土地管理部门并非凡有土地违法行为都要立案。要立案，还必须经过审查，认为上述材料具备立案的条件时，才能立案。只有正确掌握立案的条件，才能准确、及时地做好立案工作。

从土地违法行为的构成方面分析，土地管理部门立案应具备下列条件：

      ①有明确的行为人；

      ②有违反土地管理法律、法规的事实；

      ③依照土地管理法律、法规应当追究法律责任的；

      ④属于自已管辖和职责范围内处理的。

这四个条件缺一不可，它们是递进关系，具备了前一个条件，才能提出后一条件。

3.立案的程序 

(1）审查受理的信函、笔录或者检查报告； 

(2）符合立案条件需查处的案件，填写《土地违法案件立案呈批表》；

(3）将立案呈批表及有关文件送交主管领导批准。

属乡级人民政府管辖处理的案件，由主管土地管理工作的乡长批准。属县级以上土地管理部门管辖处理的案件，由县级以上土地管理部门负责土地监察工作的领导批准。

（二）调查取证

调查取证是为了查明案情、收集证据而进行的活动。调查取证应遵循以下原则：迅速及时；客观、全面、合法；土地管理部门调查与群众相结合。

1.调查的准备工作

县级以上地方人民政府土地管理部门或者乡级人民政府在立案后，应当及时指派办案人员，不得少于二人。办案人员一经确定，没有特殊情况，不得随意调换。

办案人员接受案件后，应认真审查案情，确认违法当事人，制定调查方案，经主管领导同意后组织实施，并将立案决定及时通知违法当事人。

2.调查的方法和要求

(1）向举报的单位或者个人要求提供其他证明违法的有关材料，并要求他们作出说明。

(2）办案人员对当事人和证人进行调查，并进行现场勘测。其具体要求是：

      ①办案人员进行调查时，要显示土地监察标志，出示证件，这样可以表明身分，显示调查工作的严肃性；

      ②办案人员调查案情时，应当有两名以上人员参加；

      ③办案人员询问当事人和证人时要讲明法律和政策，要求如实反映情况，并作好调查笔录，详尽如实地记载调查时间、地点、被调查人姓名、性别、年龄、职业、住址，调查人和记录人的炷名，及调查经过和结果。必要时，可以录音或者要求被调查人与出书面证明；

      ④办案人员进行现场勘测时，应当通知有关的基层行政人员或者受委托从事公务的人员到场，绘制现状图或者拍照、录像，作好现场勘测笔录，记载勘测时间、地点，参加人的姓名、职务，勘测人和记录人姓名，勘测情况和现状图；

       ⑤办案人员制作的笔录经核对无误，交被调查人过目或者向其宣读，被调查人要求修改的，必须要求被调査人盖章或者印上指纹。被调查人没有异议后，要求其签名或盖章，办案人员也应在笔录末页签名；

      ⑥办案人员要根据当事人的违法性质，查找和翻阅有关能证明当事人违法的资料文件或原始记录材料，并进行复印；

      ⑦凡涉及到复杂案件，需要进行技术性鉴定的，应当聘请有关专业部门或者专家予以技术鉴定，并提出结论意见。

(3）委托其他土地管理部门进行调査

土地管理部门调查土地违法案件，对在外地的有关案件的情况和证据，认为有必要时，可以委托外地土地管理部门调查。

委托调查，必须提出明确的项目和要求，委托土地管理部门除根据委托的项目和要求进行调查外，还可以就托受项目和所调查的情况，主动补充调查有关项目。

所有调查完毕后，办案人员要对所获取的证据进行综合分析判断，依据有关的法律、法规，写出调查报告，提出初步处理意见。

对认定有土地违法行为的，应及时发出《责令停止土地违法行为通知书》，告知当事人停止其违法行为，听候处理。

3.证据

证据是能够证明案件真实情况的客观事实。它具有以下几个特征：

      ①确实性，亦称客观性。是指证据应当是客观存在的事实，不能有任何主观随意性；

      ②相关性，亦称关联性。是指证据与案件事实之间有客观的内在联系性；

      ③合法性，亦称法律性，是指证明案件真实情况的证据，应当符合法律规定的要求。它包括证据的形式合法，调查取证的人员合法，使用和收集证据的程序合法。

证据的真实性、相关性和合法性同存于证据之中，是从证据的不同侧面加以剖析，三者互相联系，辩证统一，缺一不可。

在土地违法案件中，能够作为证据的材料有七种：

      ①物证：是指能证明案件事实的物品和痕迹。如当事人违法占地建房所用的砖瓦，在地面动工所挖的沟渠，甚至是当事人违法所建的房屋。

      ②书证：是以其记载的内容来证明案件情况的文字材料。如证明土地权属的文件或者建设用地的申请表和批文。

      ③证人证言：是证人向调查人就自己所了解知道的与案件有关的事实所作的口头或者书面的陈述。

      ④当事人陈述：是指当事人向办案人员所作的关于案件事实情况的叙述。

      ⑤视听资料：就是利用录像或者录音磁带反映出的形象或者音响，或以电子计算器储存的资料来证明一定事实的证据。如办案人员对土地违法现场进行录像或者将当事人、知情人所陈述与案件有关的事实进行录音。

      ⑥勘测笔录：指办案人员为査明事实，对违法现场进行实地测量、绘图、拍照的记录结果。

      ⑦鉴定结果：为查明案情，需要解决专门性问题时，可以聘请有关部门有专业知识的人进行鉴定。鉴定人运用自己的专业知识，根据案件的事实材料，作出科学的符合实际的分析，提出结论性的意见，这种结论性意见，称为鉴定结论。

办案人员必须按法定程序收集上述证据，认真审查、判断，严防伪证和错证。判断证据要坚持实事求是的原则，从两方面考虑问题：一是对具体证据要做具体分析评价，二是要综合断，即从案件的全部事实和所有证据综合分析、比较、鉴别，确定各个证据对案件事实的证明作用。

（三）处理

处理是土地违法案件处理程序中最关键的一环，指在调查取证的基础上，对案件的性质、危害程度作出正确的判断，决定给予法律制裁。

1.处理的程序

(1）办案人员将调査报告及所有证据装订成卷，送交主管领导审阅；

(2）主管领导召集办案人员及有关人员集体讨论，确定案件性质及不同的处理方法；

(3）办案人员根据集体讨论结果，实施具体的处理行为。

2.适用法律的方式

(1）土地管理部门自行处理。

(2）提请当事人所在单位或上级机关、行政监察机关处理。

(3）提请公安机关处理。

(4）移送司法机关处理。

3.处理的方法

土地违法案件的性质不同，违法程度不同，处理方法也不同。具体来讲，有以下六种方法：

(1）撤销立案：认定举报不实或者证据不足，未发现违法事实的，予以撤销。撤销立案应报请主管领导批准，并通知当事人，在可能的条件下也应告知举报人。

(2）行政处罚：认定土地违法事实清楚，证据确凿的，由案件管辖机关依法给予行政处罚，发出《土地违法案件行政处罚决定书》，送达当事人。

(3）行政处理：认定侵犯土地所有权或者使用权的，由案件管辖机关作出行政处理决定，发出《土地侵权行为处理决定书》，送达当事人。

(4）治安管理处罚，认定当事人拒绝、阻碍土地管理人员以迭执行职务的，由案件管辖机关提请公安机关，依照《治安管理处罚条例》处理。

(5）行政处分：认定国家工作人员违法，依法应当给予行政处分的，由案件管辖机关提出书面建议，并附调查报告，移朕当事人所在单位或者上级机关、行政监察机关处理。

(6）刑事处罚：认定违法行为构成犯罪的，案件管辖机关应当及时将案卷移送司法机关依法追究刑事责任。

4.送达

送达是指土地管理部门以法定方式，将案件处理文书送交当事人的行为。

在处理土地违法案件中，涉及送达的主要是《责令停止土地违法行为通知书》《土地违法案件行政处罚决定书》《土地侵权行为处理决定书》三个文书。文书一经送达就会产生一定的法律后果。上述三种文书，送达的法律后果有所不同，分别说明如下：

(1)《责令停止土地违法行为通知书》送达当事人后，当事人应立即停止其土地违法行为，听候处理。当事人若不停止，土地管理部门可以提请公安机关按《治安管理处罚条例》的规定，对当事人子以处罚。

(2)《土地违法案件行政处罚决定书》送达当事人后，当事人应执行，当事人若不执行，应在送达之日起十五日内向人民法院起诉，也可以向作出处罚决定的上一级机关申请复议，不在此决定期限内行使其起诉权或者申请复议权，又不履行的，当事人就要承担强制执行的法律后果。

(3)《土地侵权行为处理决定书》送达当事人后，当事人应停止其侵权行为。当事人对处理决定不服的，可以在送达之日起十五日内，向作出处理决定的上一级机关申请复议；当事人对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人因法院起诉。当事人也可以在接到《土地侵权行为处理决定书》日起三十日内直接向人民法院起诉。当事人不在此法定期限内们使其起诉权或者申请复议权，又不履行的，作出处理决定的机大可以申请人民法院强制执行，被侵权人也可以申请人民法院强制执行。

送达必须按法定方式进行：

首先，由发文机关填发《土地管理公文送达回证》，填明送达人、送达地点、送达文件名称，由主管领导签发后，确定送达人。

其次，送达人送达文件应直接送交受送达人，由受送达人在送达回证上签收，并注明日期。如遇受送达人不在，可以交给受送达人的成年家属或者所在单位签收。

第三，受送达人已向土地管理部门指定代收人的，交代收人签收，并注明代收人与当事人的关系。

第四，受送达人或者代收人拒绝接受或者签收时，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把送达的文书留在受送达人的住所或者收发部门，即视为送达受送达人是法人或者其他组织的，交其法定代表人或者主要负责人签收。

（四）执行

执行是指土地管理部门为实现其对当事人的行政处罚所从事的活动。

1.执行方式

土地管理部门对行政处罚的执行有两种不同的方式。

(1）督促当事人自觉履行

在《土地违法案件行政处罚决定书》和《土地侵权行为处理决定书》送达当事人后，土地管理部门应督促当事人尽快执行。当事人愿意自觉执行的，土地管理部门应派人监督执行。执行时，当地管理部门监督执行的人员应将执行时间、地点、参加执行人、执行结果等记入执行笔录。

(2）申请人民法院强制执行

土地管理部门申请人民法院强制执行，必须具备以下条件：

      ①申请强制执行所依据的法律文书必须已经生效。即《土地违法案件行政处罚决定书》和《土地侵权行为处理决定书》送诀当事人后，当事人在法定期限内既不申请复议也不向人民法院起诉，又不履行的，该法律文书生效；

      ②申请强制执行所依据的法律文书必须合法。即行政处罚决定书和处理决定书的内容必须符合法律规定；

      ③申请强制执行所依据的法律文书必须具有给付内容，给付内容包括要求当事人为一定行为或不为一定行为；

      ④申请强制执行必须在法定期限内进行。根据最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见，行政机关申请人民法院强制执行的期限是，“自起诉期限届满之日起三个月”。因此，土地管理部门作为行政机关向人民法院提出强制执行申请，必须在法律文书规定执行期限的一日起三个月内提出。

土地管理部门申请强制执行，应按以下步骤进行：

      ①填写《强制执行申请书》;

      ②将该申请书连同案卷副本送交人民法院；

      ③在人民法院执行过程中给予必要协助。

（五）结案

结案是指所有处理结束后，将整个处理程序中的材料综台整理、立卷归档的活动。

1、收集处理结果

处理结果有以下几种文书：

      ①给予行政处罚，当事人已自觉执行的，保存《土地违法来件行政处罚执行笔录》；申请复议的，保存复议决定书；向人以法院起诉的，保存人民法院终审判决书；既不起诉又不执行的，保存《强制执行申请书》和人民法院强制执行笔录副本；

      ②给予行政处理，当事人无异议的，保存《土地侵权行为处理决定书》申请复议的，保存复议决定书；向人民法院起诉的，保存人民法院的终审判决书副本；

      ③给予行政处分的，保存当事人所在单位、上级机关或者行政监察机关的行政处分决定副本；

      ④给予治安管理处罚的，保存公安机关的处罚决定副本；当事人申请复议的，保存公安机关的复议决定；

      ⑤给予刑事处罚的，保存人民法院终审判决书副本。

2.提出结案报告

办案人员在收集上述文书的基础上，综合全案处理过程，写出结案报告，报主管领导签发。

3.立卷

办案人员将办案中所有的文字、图片材料按时间的先后顺序重新装订成卷，在封面上注明案由、当事人基本情况、办案时间、办案人员姓名、处理结果。并编号，写明保存期限。

4.归档

对已结案的案卷，要及时归档。土地违法案件档案应根据案件的性质进行分类，在同一类中按结案时间的先后归档。保存期限分为永久性，长期性两种。属大案要案的，应作永久性保存，一般案件作长期性保存。档案要由专人保管，完善借阅制度。